Si se proclamara un Estado Catalán soberano e independiente, los servicios de asuntos exteriores de la Generalitat buscarían rápidamente su reconocimiento internacional. Presumiblemente, uno de sus primeros objetivos sería dirigirse a Bruselas y reclamar su "pertenencia" automática a la UE. Si se atiende a las declaraciones públicas realizadas hasta ahora, lo harían indicando que hasta ese momento, como territorio perteneciente a España, han conformado parte del territorio de la UE y tienen derechos históricos adquiridos a tal efecto como, por ejemplo, la Ciudadanía europea de sus nacionales, antes españoles y ahora catalanes.
¿Ser o no ser miembro de la UE? Esa es la cuestión que desencadena luego infinitud de consecuencias jurídicas y económicas. El "territorio comunitario" o de la UE es el espacio sobre el que están en vigor un conjunto de derechos y obligaciones que emanan de los Tratados de la UE y de la legislación creada por sus instituciones: la libre circulación de mercancías comunitarias, la libre circulación de personas y trabajadores comunitarios, el libre establecimiento de empresas europeas, la libre prestación de servicios por personas nacionales de un Estado miembro de la UE, etc. Se debe saber que, aunque se hable con frecuencia de "territorio de la UE", esto es una forma de hablar que puede llevar a confusión. Se trata, en realidad, de una expresión para designar la suma de cada uno de los territorios bajo soberanía de los Estados miembros. La UE no ejerce soberanía sobre ningún territorio.
Lo necesario para gozar de todas aquellas libertades antes citadas es ser nacional de un Estado miembro de la UE, o comercializar una mercancía fabricada en el territorio de un Estado miembro de la UE. Porque sólo las mercancías originarias del territorio de un Estado miembro circulan sin trabas por dentro del mercado común europeo. Y lo mismo sucede con la Ciudadanía europea, o la libre circulación de trabajadores. Si se es nacional de un Estado miembro, se dispone del derecho humano fundamental a moverse libremente por todo el "territorio de la UE" para buscar trabajo, estudiar, hacer turismo, o recibir o prestar algún tipo de servicio como, por ejemplo, los sanitarios o turísticos. En caso contrario, es decir, si no se es un territorio integrante de un Estado miembro o no se es un nacional de un Estado miembro de la UE, se erigen barreras severas a todas estas libertades. Las mercancías de un país no miembro de la UE pagan un arancel en frontera (el Arancel Aduanero Común); deben solicitar licencias administrativas de importación para su paso por frontera; pueden ser sometidas a restricciones cuantitativas a la importación, esto es, cuotas o volúmenes máximos de entrada de productos dentro del territorio de la UE; o se las puede obligar a ser almacenadas para cumplir con trámites de control de calidad, seguridad sanitaria, etc. Igualmente, si no se es nacional de un Estado miembro, para entrar, permanecer, residir, estudiar o trabajar en el territorio de la UE se necesita obtener un visado o autorización de entrada y el permiso de residencia correspondiente -de trabajo, de estudios, de turismo, etc.- que se concede ahora de modo muy selectivo.
La pertenencia a la UE asegura también a sus Estados Miembros la participación en el complejo entramado institucional que da vida a esta organización: al Consejo de la UE asisten los ministros de los Estados miembros del ramo sobre los que se va a legislar (agricultura, medio ambiente, economía, etc.); el Parlamento Europeo está integrado por parlamentarios nacionales de cada Estado Miembro que se eligen cada 5 años dentro de cada Estado Miembro; los comisarios de la Comisión Europea, que presentan los proyectos de leyes comunitarias para su aprobación por el Parlamento y el Consejo, son nacionales de los Estados Miembros propuestos por los Estados miembros; también son nacionales de los Estados Miembros, propuestos por los Estados de la Unión, los jueces del Tribunal de Justicia de la UE; y el Banco Central Europeo es gobernado por un órgano en el que están representados los gobernadores de los respectivos Bancos centrales de cada Estado Miembro. Por consiguiente, ser o no ser miembro de la UE no es una cuestión superflua.
En Derecho internacional público, la cuestión de los efectos de una secesión con respecto a la pertenencia a las organizaciones internacionales a las que pertenece el Estado matriz es un tema que tiene una voluminosa práctica internacional. No está regulada en ningún tratado internacional específico, puesto que la Convención de Viena sobre sucesión de Estados en materia de Tratados (1978), además de no estar en vigor para España, indica que esta cuestión se rige por las reglas propias de cada organización relativas a la pertenencia a las mismas. ¿Cuál ha sido la práctica uniforme y constante hasta el momento en todas las organizaciones internacionales universales o regionales al respecto? La pertenencia del nuevo Estado a las organizaciones internacionales de las que era miembro el Estado matriz se rige por las normas específicas de cada organización internacional con respecto a la adquisición de la calidad de miembro, esto es, se rige por las reglas de adhesión. En todos los casos de secesión o separación, tanto la llamada secesión colonial, como los fenómenos de secesión no ligados a la descolonización, el nuevo Estado ha debido satisfacer las condiciones y procesos de adhesión a las organizaciones internacionales fijadas por sus tratados constitutivos respectivos. En cambio, el Estado matriz o predecesor ha continuado como miembro de la organización pese a la disminución de su territorio soberano. Así ha venido sucediendo desde la secesión de Paquistán con respecto a la India en 1947.
La India Británica era miembro originario de la ONU (1945). Tras la independencia de Pakistán con respecto a la India Británica, la India continuó como miembro de la ONU mientras que Pakistán tuvo que solicitar la adhesión y satisfacer el proceso fijado para ello en la Carta de la ONU. La Sexta Comisión de la ONU emitió un dictamen al respecto que no dejaba lugar a dudas: como regla general el Estado miembro de la ONU no deja de serlo porque cambie su constitución o sus fronteras, mientras que el nuevo Estado emergente debe volverlo a solicitar y ser admitido oficialmente como miembro según el procedimiento fijado por la organización. Y así aconteció, en adelante: en el caso de la secesión de Singapur (1965) con respecto a Malasia, el nuevo Estado solicitó la adhesión y el matriz continuó como miembro; la secesión de Bangladesh (1973) de Paquistán, tuvo el mismo resultado; se volvió a producir en la secesión de Eritrea (1993) con respecto a Etiopía; y en el más reciente de la independencia de Sudán del Sur (2011) con respecto a Sudán. No ha habido excepciones a esta regla, si bien es cierto que hay organizaciones internacionales técnicas, administrativas o financieras que permiten la adhesión de nuevos miembros de modo casi automático: a veces basta con notificar la voluntad de nueva adhesión en debida forma. Pero incluso en estos casos, por ejemplo, en la OIT, la UNESCO o la OMS, esta forma semiautomática de ser miembro de estas organizaciones se deriva de haber obtenido primero la categoría de miembro de la ONU, que no es automática. En definitiva, son las reglas fijadas por cada organización internacional para la adhesión de nuevos miembros las que determinan cómo accede un nuevo Estado, fruto de una secesión, a ser miembro de cada organización internacional de la que es miembro el Estado predecesor o matriz.
En el caso de la UE, la organización internacional más importante de Europa, las reglas aplicables para entrar a formar parte de la UE se encuentran en el art. 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que luego se explica con más detalle. ¿No se aplicará esta disposición en el caso de secesión de Cataluña o de cualquier otro territorio perteneciente a un Estado miembro con respecto a la pertenencia a la UE? Tenemos ya un caso de referencia y dos pronunciamientos oficiales de la Comisión, también referida en el lenguaje de la UE como la “guardiana de los Tratados”. Confirman la práctica internacional general en esta materia.
El territorio de Argelia formaba parte integrante del territorio soberano de Francia -como lo son hoy en día Ceuta y Melilla con respecto a España-. Cuando Francia, junto con los otros miembros originarios de la UE, crean la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA, 1952), sus reglas se aplicaban íntegramente a Argelia como parte del territorio soberano de Francia. Tras una cruenta guerra, Argelia alcanzó en 1962 su independencia e inmediatamente dejó de ser parte del territorio comunitario, sin pasar a ser automáticamente nuevo miembro de la CECA. Francia, obviamente, a pesar de la importancia del territorio y la población perdida, continuó siendo miembro de la Comunidad. Más práctica. Más actual.
El 12 de febrero de 2004 la parlamentaria europea Eluned Morgan, originaria del País de Gales, realizó las siguientes preguntas para ser respondidas oficialmente por la Comisión en sede del Parlamento Europeo: "¿Puede la Comisión confirmar que si un Estado miembro se dividiera, por haber alcanzado una región la independencia democráticamente, sería de aplicación el precedente sentado por Argelia?(...) ¿Puede la Comisión confirmar si una nueva región independiente debería abandonar la UE y presentar a continuación su candidatura con vistas a la reintegración? Una candidatura de este tipo, ¿implicaría una renegociación de los tratados en una Conferencia Intergubernamental y el acuerdo unánime de los 25 Estados miembros?" La respuesta institucional a la pregunta escrita la dio el anterior Presidente de la Comisión Europea, el Sr. Romano Prodi, el 1 de marzo de 2004: "La Comunidad Europea y la Unión Europea se constituyeron mediante los tratados pertinentes entre los Estados miembros. Estos tratados se aplican a los Estados miembros (artículo 299 del Tratado CE). Cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de formar parte de ese Estado, por ejemplo porque se convierte en un Estado independiente, los tratados dejarán de aplicarse a este Estado.
En otras palabras, una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer Estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio. Según el artículo 49 del Tratado de la Unión Europea, cualquier Estado europeo que respete los principios establecidos en el apartado 1 del artículo 6 del Tratado de la Unión Europea podrá solicitar el ingreso como miembro de la Unión. Una solicitud de este tipo requiere, si es aceptada por el Consejo por unanimidad, la negociación de un acuerdo entre el Estado solicitante y los Estados miembros sobre las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone de los tratados. El acuerdo está sujeto a la ratificación por parte de todos los Estados miembros y del Estado solicitante."
En añadido, muy recientemente el caso de Cataluña ha generado doctrina oficial dentro de la Comisión. El 1 de abril de 2012 el partido catalán "Reagrupament" registró una Iniciativa Ciudadana Europea bajo el título "Fortalecimiento de la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la soberanía colectiva" firmada por el Sr. Joan Carretero Grau. Allí se solicitaba a la Comisión Europea que iniciara la tramitación de una ley de la UE que afirmara que, en el caso de que Cataluña -u otros territorios similares- se declarara independiente, el nuevo Estado resultante pasaría automáticamente a ser miembro de la UE y que sus nacionales continuarían siendo Ciudadanos de la UE. La petición aludía a la idea, ajena al Derecho internacional y al Derecho de la UE, de una posible "ampliación interna" de la UE que no pasase por el procedimiento fijado en el art. 49 del TUE para la adhesión de nuevos Estados a la UE. Analizada la solicitud y toda su argumentación jurídica, el 30 de mayo de 2012 la Comisión Europea rechazó de plano el registro de la iniciativa -documento C (2012) 3689 final, firmado por la Secretaria General de la Comisión Europea, Catherine Day- al considerarla "manifiestamente" fuera del ámbito competencias de la Unión. Estos son los fundamentos del rechazo: "Su iniciativa ciudadana propuesta tiene por objetivo garantizar que los ciudadanos de un nuevo Estado resultante de la secesión de una parte de un Estado miembro de la UE sigan siendo ciudadanos de la Unión. De acuerdo con el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la UE, sólo las personas que tengan nacionalidad de un Estado Miembro son ciudadanos de la UE. La ciudadanía de la UE es complementaria, pero no sustitutiva, de la ciudadanía nacional". En la misma respuesta se indica que "no existe base jurídica alguna" en los Tratados de la UE que permita que la legislación de la UE aborde las consecuencias de una secesión de un una parte de un Estado miembro al margen del Derecho internacional general.
Ésta es pues la posición de la UE en estas cuestiones. Un nuevo Estado fruto de la secesión de una parte del territorio de un Estado miembro quedaría fuera de la UE y debería presentar de nuevo su candidatura y superar las condiciones y el procedimiento de adhesión. Esta consecuencia jurídica primaria desencadenaría otras. Sólo podrían beneficiarse de los derechos vinculados a la Ciudadanía europea los catalanes que optaran por la nacionalidad de un Estado miembro -la española si así lo permitiera España y en las condiciones que ésta fijara-. Si vivieran dentro de la UE, y no lograran la nacionalidad española u otra nacionalidad de un miembro de la UE, decaerían inmediatamente sus derechos a circular, permanecer, residir o trabajar como ciudadano comunitario, en cualquier país de la UE, pasando a ser considerados como extranjeros. Obviamente, en un primer momento y también hasta lograr la adhesión, los productos manufacturados en Cataluña tampoco serían productos originarios de un Estado miembro, factor que impediría su libre circulación por el mercado europeo. Serían tratados inicialmente como cualquier bien procedente de un Estado no miembro de la UE: aplicación de aranceles y de restricciones cuantitativas a la importación al espacio comunitario. También desaparecerían de modo inmediato cualquiera de los fondos o subsidios europeos que guardaran relación con ser un territorio, empresa, sindicato, fundación, etc. nacional de un Estado miembro.
¿Para recuperar estos derechos, cuánto tardaría en ingresar en la UE una Cataluña independiente ? Depende de elementos objetivos y subjetivos. Cataluña debería seguir el procedimiento y cumplir las condiciones fijadas en el art. 49 del TUE. Primero, solicitar la adhesión. Entonces, los 27 miembros de la UE, incluida España, tendrían que autorizar a la Comisión Europea que iniciara la negociación de la adhesión. Cataluña entonces debería demostrar que cumple los requisitos económicos, jurídicos y políticos para ser miembro de la UE, y la Comisión, verificar la satisfacción de estas condiciones.
En lo jurídico-político, las condiciones son ser un Estado democrático y de Derecho, capaz de garantizar los derechos humanos fundamentales, con especial atención a la protección de los derechos de las minorías presentes en su territorio (por relación a la minoría nacional catalano-española, o al pueblo aranés); y disponer de estructuras administrativas y judiciales que le permitieran cumplir con el Derecho de la UE -el actual sistema judicial es español, por ejemplo, y habría que crear uno propio-.
En lo económico, Cataluña debería satisfacer durante un tiempo razonable los criterios económicos de convergencia que se aplican a los candidatos a la adhesión: a) una tasa de inflación que no puede ser mayor a un 1.5% respecto a la media de los tres estados de la Eurozona con menor inflación (excluyendo aquellos que sufran deflación) durante el año precedente al examen de la situación del país que quiere ser admitido; b) el déficit presupuestario de su administración pública no podría representar una cantidad mayor que el 3% del PIB al final del año precedente; c) la Deuda pública no podría representar una cantidad mayor que el 60% del PIB; d) y, luego, otros factores analizables serían el tipo de cambio y su estabilidad con respecto al euro, así como el tipo de interés de la moneda a largo plazo, siempre y cuando Cataluña creara su propia moneda. Y aún así, no bastaría.
El proceso de adhesión se cierra con un momento político culminante que crea siempre incertidumbre sobre el resultado final. No basta con querer ser miembro de la UE. Ni con que la Comisión certifique que se cumplen los criterios objetivos de admisión. Luego, la totalidad de miembros de la UE deben aceptar individualmente que el candidato forme parte de la Unión. La adhesión final queda sometida siempre a la ratificación de todos y cada uno de los 27 Estados miembros de la UE, satisfechos los respectivos procedimientos constitucionales de cada Estado. En estas cuestiones, las decisiones de cada Estado miembro se toman siempre guiadas por el interés nacional del momento y, por consiguiente, son hoy por hoy inexcrutables. Francia, por ejemplo, fue el Estado que más quiso retrasar la adhesión de España a la UE y la plenitud posterior de la aplicación del mercado interior, temerosa de la competencia de los productos agrícolas españoles para su propio sector agrícola.
¿Qué pasaría con España? Francia, con la secesión de Argelia, no dejó de ser miembro de la CECA. Y están todos los precedentes del plano universal anteriormente citados. La disminución del territorio soberano de un Estado, a no ser que se tratara de cambios objetivamente muy relevantes -pérdida de más de la mitad del territorio o de la población, o la descomposición total de un modelo federal, como en el caso de Yugoslavia-, harían que su identidad básica como Estado continuara, y por consiguiente, también su pertenencia a la UE. En la Conferencia de Helsinki de la International Law Association de 1996 se reafirmó esta idea general, muy respaldada por la práctica internacional, según la cual el derecho internacional hace primar la presunción de la continuidad de las obligaciones del Estado matriz. De hecho, el mantenimiento del status quo de España es lo único que aseguraría el propio funcionamiento político de la UE. De lo contrario, no podrían aplicarse las mayorías establecidas en los Tratados para aprobar actos legislativos en el Consejo de la UE, o en el Parlamento Europeo.
Por supuesto, la economía española también sufriría. Quizá tendría que salirse temporalmente del "Euro" hasta reajustar sus variables económicas básicas (deuda y déficit). En este punto no se debe confundir salir del “euro” con salir de la UE. Esta moneda común entró en vigor, sustituyendo a las nacionales, en el 2002. Gran Bretaña y Dinamarca son miembros antiguos de la UE pero aún conservan su propia moneda que fluctúa de forma ordenada con respecto al Euro. La continuidad de su pertenencia a la UE –mercados abiertos, fondos europeos, créditos del BCE- la dejaría aparentemente en mejores condiciones iniciales para la recuperación de su economía. Recordemos además, que la UE no permite la expulsión de sus Estados miembros del seno de la UE. Sólo contiene un procedimiento para que éstos, si lo desean, salgan de la Unión.
En conclusión, el Estado independiente de Cataluña sería un Estado europeo, como lo es Albania, Kosovo, Serbia, Moldavia, Montenegro, Noruega o Rusia, dado que esta condición geográfica no puede ser sometida a negociación, pacto o referendo. Pero Cataluña no sería inicialmente un Estado Miembro de la UE. Sería posible su entrada posterior, aunque para ello debería sortear el proceso fijado en el Tratado de la Unión Europea. Sólo por ese hecho, las relaciones económicas más básicas de este nuevo Estado independiente quedarían alteradas tras el alzamiento de fronteras comerciales, administrativas y sociales. Los estudios sobre el futuro económico de un Estado catalán independiente deberían partir de este escenario jurídico. España, por el contrario, permanecería en la UE.
Dr. Víctor M. Sánchez, Profesor Agregado de Derecho Internacional Público de la Universitat Oberta de Catalunya. Director del Máster Universitario en Derechos Humanos, Democracia y Globalización
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