LAS NUEVAS GUERRAS E INTERVENCIONES HUMANITARIAS

LAS NUEVAS GUERRAS
Lo que yo denomino “nuevas guerras” es todo lo opuesto. Éstas son guerras que ocurren en el contexto de la desintegración de los Estados (especialmente Estados autoritarios bajo el impacto de la globalización). Son guerras libradas por redes de actores estatales, y no estatales, a menudo sin uniformes, a veces portando símbolos reconocibles como cruces o gafas de sol Ray-Ban, al modo de las milicias croatas y de Bosnia-Herzegovina. Son guerras en las que son  raras las batallas, donde la mayor parte de la violencia se dirige contra la población civil en consonancia con las tácticas de la contrainsurgencia y de la limpieza étnica. Son guerras donde se derrumban las recaudaciones tributarias y la financiación del esfuerzo bélico se realiza mediante el robo y el saqueo, el comercio ilícito y demás ingresos generados por la guerra. Son guerras donde la distinción entre combatientes y excombatientes o entre violencia legítima y criminal se difuminan. Son guerras que exacerban la desintegración del Estado —caída del producto interior bruto, pérdida de ingresos tributarios, pérdida de legitimidad, etc—. Ante todo, cimientan nuevas identidades sectarias (religiosas, étnicas o tribales) que socavan el sentido de una comunidad política compartida. De hecho, se podría incluso afirmar que éste es precisamente el sentido de estas guerras. Recrean el sentido de la comunidad política a través de nuevas líneas divisorias, mediante la promoción del miedo y el odio. Crean nuevas distinciones entre amigos-enemigos.

Las nuevas guerras violan deliberadamente todas las convenciones de las viejas guerras, además del nuevo corpus de legislación sobre los derechos humanos que se ha ido construyendo desde la II Guerra Mundial. La clave para tratar con las nuevas guerras tiene que ser la reconstrucción de la legitimidad política. Si las viejas guerras establecieron una noción de legitimidad en términos de la distinción amigo-enemigo, en las nuevas guerras esta distinción destruiría la legitimidad política. De ahí que la legitimidad política sólo se pueda reconstruir sobre la base del consentimiento popular y en el marco del Derecho Internacional. Esto implica promover la democratización en situaciones complejas o hacer uso de varios mecanismos internacionales y del derecho para apoyar tales procesos.

¿Existe aún un rol para la fuerza militar? La fuerza militar es necesaria para proteger a las personas y asegurar el cumplimiento de la ley. Carl Schmitt argumentaría que no puede existir una comunidad política sin enemigos. En aquellos casos en los que se recurre a la fuerza en nombre de la humanidad, el adversario ya no es un enemigo como tal, sino un forajido, alguien que amenaza la paz. Si Schmitt tiene razón, estamos ante un futuro desolador, una nueva guerra global y contagiosa es posible. Pero, si creemos que es posible mantener unidas a comunidades políticas con algo más allá del miedo, entonces se abriría una alternativa, una transformación del concepto del Estado, en el que los Estados dejarían de estar inherentemente ligados a la guerra, para operar dentro de un marco multilateral. Al argumento sobre la humanidad se le podría dar un vuelco.

Si empezamos a llamar a los terroristas enemigos, les otorgamos un estatus político; de hecho esto bien podría ser lo que pretenden. Yo considero más acertado verles como forajidos, como personas que quebrantan la paz, y hacer uso de los métodos policiales y de inteligencia para enfrentarse a ellos, y no el recurso de las viejas guerras.

REFORMULAR LAS GUERRAS
Clausewitz defined war as an ‘an act of violence designed to compel our opponent to fulfil our will.’ From that definition he derived his theory that war tends to extremes as each side tries to crush his opponent. I agree with much that has been written in the openDemocracy debate about conflict transformation and liberal peace but it seems that underlying the debate is an implicit assumption that war or armed conflict is indeed a  contest of wills.

I want to suggest an alternative definition. War is ‘an act of violence involving at least two organised groups framed in political terms.’ Defined in this way, war can either be a contest of wills or a mutual enterprise. If it is the latter, wars are likely not to be extreme but to be long and difficult to end.

Generating insecurity

A mutual enterprise could be political or it could be economic or it could be both. Violence is a way in which groups win political power not through defeating the enemy but through mobilising support on the basis of fear. Such groups construct ideologies to explain deep-seated social frustrations – poverty, insecurity, lack of opportunity – and to place the blame on the ‘other’. They turn themselves into protectors by generating the insecurity from which people need to be protected. Defeating the enemy is the justification not the goal of war. Indeed the warring parties share a mutual need for justification and consequently, they may actually reinforce each other. Through war and violence, the armed actors transform themselves from marginal extremists into mainstream power-brokers. By producing fear and hatred, they construct exclusive ethnic or religious ideologies that underpin their power.

Understood in this way, war is not about genuine grievances or ‘root causes’- it is about manipulating and instrumentalising grievance.

This interpretation can be applied to sectarian conflicts between, say, Serbs and Croats in the former Yugoslavia or Shi’ia and Sunnis in Iraq. The different parties are trying to carve out separate areas that they control politically rather than destroy each other. Indeed the existence of the other is necessary to justify their behaviour. They very rarely have battles. Violence is directed against civilians, not the so-called enemy. The main aim is to frighten, kill or expel those who disagree or who have a different ethnicity or nationality. In Bosnia Herzegovina, ordinary people understood the difference between ‘Chetniks’ (militant Serb nationalists) and Serbs or between Ushtashe (militant Croat nationalists) and Croats. In Baghdad, Sunni and Shi’ite groups did not actually attack each other. Sunni suicide bombers would enter a Sh’ite area and this would justify Shi’ite death squads who would kill ordinary civilians and take over Sunni parts of Baghdad.

Or take for example, Israeli attacks on Hamas. Israel cannot actually eliminate Hamas any more than Hamas can defeat Israel. Attacks on Hamas (that mainly kill Palestinian civilians including children) will not achieve security for Israel, only a permanent conflict that benefits the Israeli right and the defence industry. And vice versa, terrorist attacks on Israeli civilians do not bring a Palestinian state any nearer; they merely provoke further Israeli attacks that strengthen extremism. By attacking Hamas, Israeli governments are seen to be doing something and vice versa.

A profitable mutual enterprise?

Some of the mutual benefits may be economic. Contemporary conflicts are financed from a variety of means – loot, pillage, kidnapping, setting up check points, criminal activities like drug smuggling or human trafficking, ‘taxing’ humanitarian assistance or mobilising remittances from the Diaspora. It is often not clear whether these activities are about financing the war or whether war provides a cover for carrying on these activities. Is the war in Afghanistan really a contest of wills between the Karzai government and the Taliban? Or are the warlords in the government colluding with the Taliban in a profitable mutual enterprise based on drugs?

Of course most wars are probably a mixture of both. And the parties to the conflict probably believe they are engaged in a contest of wills; they certainly claim that is what they are doing. The point of redefining war in this way is that it offers quite different recipes for conflict transformation and peace-building. Because the so-called international community tend to think of war as a contest of wills they focus on reconciling the extremists rather than bringing together ordinary people. Indeed they hardly ever talk to ordinary people, partly because of their colonial mentality so vividly described by Oliver Richmond, and partly because they think that the extremists are the power brokers, which, in turn, reinforces their preset view of the war as a contest of wills. The paradox is that by so doing they legitimise the people with guns and disenfranchise everyone else.  If we think of war as a mutual enterprise, then a different strategy is required aimed at marginalising the extremists. It has to involve lifting the pall of fear so that ordinary people can discuss their needs and their future and can base their strategies on the everyday needs rather than cumbersome unworkable compromises among extremists, which is the typical outcome of this kind of approach. Dayton and Oslo are good examples.  Diana Francis offers us moving examples of what happens when young people from Bosnia Herzegovina or from Georgia and Abkhazia come together in situations where they are not afraid.

Both Diana Francis and Paula Green suggest that the problem in Kosovo is Kosovisation; the idea that the international community has favoured the Albanian majority and neglected the Serb minority. My view is that the problem is almost the opposite. The international community have been obsessed with ethnic relations, power-sharing and the issue of status and have totally neglected everyday needs. After ten years of international rule, Kosovo still does not have 24 hour electricity and water; unemployment is 70%; and there are no proper arrangements for garbage collection. Moreover, ethnic polarisation is even more entrenched. As Albin Kurti, the firebrand student leader, put it, UNMIK was obsessed with multi-ethnicity rather than people:

    ‘There are no people in Kosovo. There are only different ethnicities. Multi-ethnicity is the concept with which the lenses of the international community are built. What in modernity were ‘tribes’, in post-modernity are ‘ethnicities’. Since the year 1999 onwards, the approach as well as the starting point was ethnic. UNMIK identified, like in a terra nullus: Albanians, Serbs, Roma, Turks, Egyptians, Bosniaks, and Ashkalis. Therefore, it started from ethnic belonging, not from what is common, what is universal among people – not from their need for freedom, dignity, jobs, qualitative education, healthcare and social insurance.’

Fashionable solutions

It is now fashionable to argue that instead of imposing international norms, the international community should help to strengthen local structures. I agree with Shahrbanou on this issue. Very often what the international community regards as traditional structures are new institutions established by the warring parties. Both Kosovo and Afghanistan have been transformed by war and conflict and what was tradition has often been totally uprooted and reinvented in ways that may often be even more oppressive and violent especially to women and minorities than in the past. Kosovars, for example, ended blood feuds during the period of non-violent resistance; now blood feuds have been reinvented. Of course, there do have to be hybrid structures - people have to design their own institutions - but, in my experience, many ordinary people in conflict zones do not necessarily want to return to the past and welcome international support if it is about meeting needs and respecting human dignity and if it enables people to deliberate without fear.

This analysis also has implications for dealing with the greed element of contemporary conflict. Establishing a legitimate economy is often the key to ending violence. The Kimberly process for diamond certification was a hugely important factor in ending the wars in West Africa. What about the legalisation of drugs as a way to undercut the war in Afghanistan?

Actually violence is the opposite of conflict, as the French sociologist Michel Wievorka argues, “Violence shuts down conflict and makes it more difficult to address genuine grievances and ‘root causes’”. I agree, of course, with all those who say we have to eliminate war. But a way to start is to reconceptualise the nature of war.

INTERVENCIONES HUMANITARIAS
Si creemos en la igualdad de los seres humanos, también estamos a favor de la ampliación de la sociedad gobernada por leyes en el ámbito internacional, y en particular, la ampliación del derecho cosmopolita, es decir, el derecho internacional que se aplica a los individuos. Yo estoy a favor de la intervención humanitaria si se entiende como acción para el cumplimiento de la ley cosmopolita. Pero la intervención humanitaria, entendida de este modo, es muy distinta a la guerra. Los Gobiernos no pueden tomarse la ley en sus manos, de la misma manera que los ciudadanos no pueden decidir unilateralmente cuándo se viola la ley. Tiene que haber un conjunto de criterios acordados para decidir cuándo es adecuada una intervención humanitaria y cuándo hay que aplicar esos criterios.

La intervención humanitaria consiste en impedir las catástrofes humanitarias. El objetivo no es la victoria sobre otro colectivo, sino la protección de la gente y la detención de los criminales responsables de la catástrofe.

 
Por tanto, la intervención humanitaria es como la actividad policial, aunque requiera el uso de la fuerza militar. La guerra consiste en tomar partido, y las vidas de los soldados de un bando tienen prioridad sobre las de los civiles del otro. En la intervención humanitaria, el soldado arriesga su vida para salvar la vida de los civiles.

La Comisión Independiente Internacional en Kosovo. Esa comisión llegó a la conclusión de que la intervención en Kosovo fue ilegal, porque no había resolución del Consejo de Seguridad, pero legítima porque ayudó a resolver una crisis humanitaria y contó con un apoyo amplio de la comunidad internacional y la sociedad civil. La comisión también sostuvo que el vacío entre legalidad y legitimidad es muy peligroso y es necesario eliminarlo especificando las condiciones de la intervención humanitaria.

Confundir la guerra preventiva con la intervención humanitaria, como hace Blair, es la fórmula para la escalada de la violencia y para la polarización global. Hay tres polémicos aspectos de la intervención humanitaria: la autoridad legal, el umbral de abuso y la relevancia de los motivos. Aunque el marco de los derechos humanos se basa desde hace tiempo en la premisa de que los Estados no son de confianza, la Carta de la ONU dejó la tarea de autorizar la intervención humanitaria a esos mismos Estados no dignos de confianza.

Dejar la autoridad legal en el Consejo de Seguridad, que incluye a Rusia y a China, dos notorios agresores de los derechos humanos, casi garantiza la falta de acción, incluso en lugares en los que la amenaza para la humanidad es desproporcionada. 

 
Por otro lado, disolver el Consejo de Seguridad, tal como parece empeñado en hacer Bush, invita a la prevención, al caos y, en último extremo, a un baño de sangre probablemente mayor. Sin la reforma que debería haberse realizado en el Consejo hace mucho tiempo, necesitamos un mecanismo de repuesto para legitimar las intervenciones, que podría encontrarse tal vez en el secretario general, único organismo de la ONU con capacidad para ir más allá de los intereses de Estado.

Cuando se trata de decidir si los abusos contra los derechos humanos son tan flagrantes como para exigir una intervención, casi todo el mundo está de acuerdo en que el genocidio o los crímenes en masa contra la humanidad constituyen un umbral válido. Pero en la práctica, pocos consiguen ponerse de acuerdo sobre cuándo se ha traspasado ese umbral.

A la hora de evaluar una intervención humanitaria, un tercer punto de controversia incluye la cuestión de cuánto deberían importarnos los motivos del que interviene. Algunos exageran la importancia del motivo, negándose a apoyar cualquier intervención que no sea puramente humanitaria. Otros le restan importancia, alegando que las verdaderas intenciones de los Estados son imposibles de discernir y que, por tanto, lo que importa son los resultados humanitarios. Ambos planteamientos son erróneos. Los motivos importan no porque podamos esperar realmente que sean puros, sino porque el hecho de saber por qué interviene un Estado nos da un cierto poder de predicción: la importancia relativa que un Estado da a las preocupaciones humanitarias nos dice mucho sobre el punto al que estaría dispuesto a llegar para salvar vidas civiles, y la voluntad del agente interventor de continuar con la labor, e invertir el capital político, financiero y militar necesario para ofrecer un entorno seguro en nombre de aquellos por los que se ha iniciado la guerra. Naturalmente, una vez que ha terminado la guerra, los resultados importan. Y a la hora de juzgar los efectos a largo plazo de esas misiones, es importante no limitarse a medir los efectos humanizadores y deshumanizadores del país receptor, sino también los efectos que tendrá en la región, o en el país o países que intervienen, y en el sistema internacional.

Intervención humanitaria" es un nombre inapropiado, ya nos refiramos a ella como prescripción o como descripción. Lo que realmente queremos decir cuando hablamos de intervención humanitaria (o intervención por los derechos humanos, o la "responsabilidad de proteger", dos nuevas versiones de la misma fórmula) es guerra.

Nos referimos, claro está, a una guerra por una buena causa. Estas guerras se llevan a cabo para proteger a la población civil de agresiones externas cuando sus Estados se vienen abajo o por alguna otra razón no pueden o no quieren defenderla. También pueden emprenderse cuando un país es demasiado débil para reprimir los conflictos internos, como es el caso de Sierra Leona. Por último, pueden llevarse a cabo cuando el Estado mismo es el opresor, como en Kosovo.

Estas guerras pueden ser bienintencionadas y justas, pero llamemos a las cosas por su nombre, y no las higienicemos con el término intervención humanitaria. El admitir que lo que se requiere es una guerra sitúa el problema de si el uso de la fuerza es apropiado la consecuencia inevitable de ensalzar la intervención humanitaria como respuesta deseable a las guerras y a las crisis de refugiados será un nuevo orden colonial. En la mayoría de los casos, la acción militar consiste, en la práctica, en sustituir al Gobierno del país en cuestión por el Gobierno del interventor humanitario o por algún otro agente externo, que suele ser la ONU, o si no, un sustituto local que de hecho está controlado por el interventor externo. El hecho de que los intervencionistas humanitarios y los activistas de los derechos humanos sigan afirmando que esto no es un problema grave porque:

a) tienen las mejores intenciones, centradas únicamente en el interés de las víctimas, y
 

b) sólo actúan de acuerdo con la ley internacional establecida, es, como poco, un caso de amnesia histórica.

¿Quién se opondría a una intervención humanitaria, sobre todo si se trata de impedir el genocidio o crímenes en contra de la humanidad? Sin embargo, la Carta de Naciones Unidas prohíbe la injerencia en los asuntos internos de los Estados miembros. Esta cláusula fue introducida por los fundadores de la organización internacional por dos razones: para respetar la soberanía de los Estados miembros y, más importante, para mantener la paz mundial. Los autores de la Carta no querían proporcionar a los Estados, o a los grupos de Estados, un pretexto para intervenir por motivos egoístas. De ahí la absoluta necesidad de que todas las intervenciones humanitarias sean aprobadas de antemano por el Consejo de Seguridad.
 
La intervención humanitaria es un principio noble que puede someterse fácilmente a la distorsión y al abuso. Al igual que otros nobles principios, como la democracia (que a menudo implica elecciones sin opciones) o la autodeterminación (que puede significar la ruptura de un Estado multicultural en favor de la dominación de una sola etnia o grupo religioso), puede ser una tapadera para la intolerancia y la agresión. El ampliar la doctrina más allá de la prevención del genocidio plantea una serie de problemas a los que la gente bienintencionada es reacia a enfrentarse.

Para que la intervención humanitaria sea más que un deseo piadoso de un mundo mejor, es necesario diseñar unos mecanismos realistas para la toma de decisiones y el cumplimiento de la ley. Esto implica el establecer no sólo un tribunal internacional con autoridad vinculante, sino también un Parlamento internacional y un cuerpo de seguridad. Y esto conlleva tanto la disminución de la soberanía de los Estados individuales como la creación de la soberanía de una entidad global que de momento es poco más que un cliché (la "comunidad internacional"). Pero hay que tener en cuenta las siguientes cuestiones:

Primero, los Estados que intervienen por meras razones humanitarias pierden el interés rápidamente y se vuelven a casa (como en Haití o Somalia); los que se quedan, casi siempre tienen motivos sospechosos.

Segundo, los agresores más atroces de los derechos humanos (la Alemania nazi, el Japón imperial, la Rusia soviética) rara vez se detienen ante las sanciones económicas, que suelen ser fáciles de esquivar. Pero sí los agresores de poca monta, como los caciques asesinos de África Central, dada su dependencia del petróleo internacional y los diamantes.

Tercero, si no se puede eliminar a los agresores, ayudemos a las víctimas. Muchos, puede que la mayoría, de los judíos europeos podrían haberse salvado en los años treinta si algún Estado les hubiera ofrecido asilo.

Cuarto, es más difícil y más importante construir una nación que destruirla. La intervención humanitaria sólo funcionará si hay un compromiso a largo plazo para construir algo mejor.

Quinto, las consecuencias no previstas suelen prevalecer. Las guerras humanitarias siguen siendo guerras, aunque limpiemos su imagen llamándolas intervenciones. Y éstas, invariablemente, crean nuevos problemas. Entre los más frecuentes están el del separatismo étnico y la violencia comunal. Los imperios austrohúngaro y otomano eran más tolerantes, justos y cosmopolitas que lo que les sustituyó.

Sexto, cuidado con las soluciones democráticas. La democracia es una planta que requiere cuidados a largo plazo y no enraíza en cualquier parte. Lo que importa no es que un Estado sea democrático (Atenas no lo era), sino que brinde justicia, igualdad y dignidad a sus ciudadanos. Al fin y al cabo, la democracia no es una solución, sino sólo un método.
 
Justificar las intervenciones militares con el propósito de imponer la democracia es una tapadera cínica del imperialismo o, si no, un acto de ingenuidad irresponsable. Los líderes de las grandes potencias no suelen ser ingenuos, aunque los ciudadanos sí lo son. Un caso que viene a cuento es que las autoridades estadounidenses han declarado que no permitirán que los fundamentalistas islámicos suban al poder en Irak ni siquiera si son elegidos libremente. Los entusiastas de la intervención humanitaria harían bien en tener en cuenta la primera lección que les enseñan a los estudiantes de medicina: sobre todo, evitad hacer daño.